L'État est-il un bon actionnaire ?

Les participations publiques dans les entreprises constituent en France, de longue date, un moyen très développé d'intervention dans l'économie. La présence de l'État comme actionnaire d'entreprises ne se justifie pas seulement par des raisons patrimoniales ou financières, mais aussi par des motifs de politiques publiques. Il en résulte des contradictions entre des objectifs multiples, que l'État a du mal à surmonter.

Malgré d'indéniables progrès, des faiblesses chroniques demeurent, notamment en matière de gouvernance. L'actionnariat public se révèle rarement le moyen le plus adapté pour contrer la perte de compétitivité et la désindustrialisation de l'économie française. En outre, les besoins financiers croissants des entreprises publiques vont peser lourdement sur les finances publiques dans les prochaines années. La Cour invite à clarifier les objectifs poursuivis, à engager des transformations profondes dans la gouvernance et à limiter les interventions au capital au strict nécessaire.
 
L'actionnariat dans les entreprises est, en France, un outil de politique publique fortement utilisé, dans un très large éventail de secteurs, pour une valeur globale d'environ 100 Md€ à la fin de 2015, tandis que les 62 participations cotées valent 77,4 Md€ à la fin de 2016. L'APE est le principal actionnaire, suivi par la CDC et Bpifrance. Dispersé et mal connu, ce portefeuille hétérogène doit plus à l'histoire qu'à une quelconque logique de constitution. À l'exception de celui de Bpifrance, il est peu mobile. Dans un contexte de concurrence accrue, les défis sont aujourd'hui considérables pour les entreprises concernées, qui doivent faire preuve d'agilité stratégique. La responsabilité de l'État actionnaire est d'anticiper et d'accompagner ces transformations, ce qui est possible, comme le montrent les exemples de La Poste et d'Orange.

Les performances financières des entreprises à participation publique ont été contrastées entre 2010 et 2015, mais la Cour constate une nette détérioration globale pour les entreprises relevant de l'APE (la plus importante partie du portefeuille de l'État actionnaire). Malgré les bons résultats des secteurs de la défense, de l'industrie et des télécommunications, l'APE a enregistré en 2015 une très lourde perte (10,1 Md€), liée aux difficultés structurelles du système ferroviaire et des grands opérateurs de l'énergie. Le bilan d'ensemble sur la période 2010-2015 est globalement déséquilibré pour les finances publiques. Les besoins financiers des entreprises dans lesquelles l'État possède des participations sont très lourds et, à court terme, il ne paraît pas possible d'assurer ces recapitalisations autrement que par une amplification du programme de cessions ou une mise à contribution du budget général. 

L'État est un actionnaire atypique, exerçant différents rôles, tous légitimes. Il doit concilier de nombreux objectifs, souvent contradictoires, avec ses propres intérêts patrimoniaux ou avec l'intérêt social des entreprises qu'il détient. Cette situation crée des tensions permanentes et des difficultés chroniques, qu'il peine à surmonter. Ces tensions se manifestent principalement dans les secteurs où l'État est l'actionnaire dominant ou exclusif : transports ferroviaires, énergie nucléaire et audiovisuel public.
Le cadre budgétaire, qui distingue opérations en capital et dividendes, est inadapté à l'activité de gestion d'un portefeuille de participations, et n'en favorise pas une gestion dynamique.

La Cour constate l'absence de définition rigoureuse des raisons justifiant une intervention publique en fonds propres, et de répartition claire des rôles entre l'APE, la CDC et Bpifrance. Des progrès de gouvernance ont été accomplis, mais des carences subsistent, particulièrement quand l'État est actionnaire exclusif ou majoritaire, comme en témoignent des défauts de surveillance lourds de conséquence, notamment dans la filière nucléaire avec Areva. Si les améliorations constatées sont réelles, l'État n'est pas parvenu à maîtriser suffisamment les contradictions auxquelles il a à faire face, ce qui l'affaiblit lui-même. Il lui arrive encore souvent de faire fi de l'autonomie de gestion des entreprises publiques. La Cour établit la nécessité de faire évoluer profondément les pratiques de l'État actionnaire, car la puissance publique est à la fois trop présente dans la gestion et trop peu vigilante comme actionnaire.

La Cour formule quinze recommandations répondant à trois priorités :

• fixer des objectifs stratégiques clairs et s'y tenir, notamment par des doctrines d'intervention coordonnées entre les trois principaux actionnaires publics et une redistribution des participations de l'APE vers Bpifrance ;
• encadrer davantage l'exercice de la fonction d'actionnaire, en garantissant l'autonomie des entreprises, en transformant le statut des établissements publics ferroviaires en société, en adoptant un code de gouvernance pour les relations avec les actionnaires publics et en transformant l'APE en agence autonome ;
• limiter les interventions en capital au strict nécessaire, en redimensionnant le portefeuille pour mieux l'adapter aux objectifs poursuivis. La Cour propose de choisir entre une réduction des taux de participation sans diminution de l'influence et des droits de gouvernance, et un resserrement significatif du périmètre de l'État actionnaire.